Franko Eldersono, ECB Vykdomosios valdybos nario ir ECB Stebėtojų tarybos pirmininko pavaduotojo, „Lustrum“ simpoziumo, kurį organizavo Nyderlandų finansų teisės asociacija.
Amsterdamas, 2022 m. gruodžio 1 d
Man didelė garbė kalbėti per šią 20-mečio vakarienę, kai mane supa tiek daug iškilių teisininkų. Šioje aplinkoje jaučiuosi gana patogiai kurį laiką pasvarstęs ties teisiniais klausimais.
Mano širdžiai artima tema – neskaitant teisės – vykstančios klimato ir aplinkos krizės. Džiaugiuosi, kad jau seniai pajudėjome nuo tų laikų, kai šia tema rūpėjo tik mokslininkai ir aktyvistai. Kaip matėme neseniai Šarm el Šeiche vykusioje Jungtinių Tautų šalių konferencijoje (COP27), kurioje kartu su pasaulio lyderiais ir įvairiais politikos formuotojais bei interesų grupėmis, taip pat dalyvavo ir ECB. atstovaujama.
Mane ypač sužavėjo viena istorija.[[1] Maža Ramiojo vandenyno valstybė Vanuatu yra labai veikiama ciklonų ir kylančio jūros lygio. Vanuatu gyventojams klimato kaita yra žmogaus teisių problema. Ir, kaip teigė Vanuatu prezidentė Nikenike Vurobaravu, „klimato kaitą matuojame ne Celsijaus laipsniais ar anglies tonomis, o žmonių gyvenimu“.
Vanuatu dabar planuoja prašyti JT Generalinės Asamblėjos prašyti Tarptautinio Teisingumo Teismo nuomonės dėl klimato krizės pasekmių žmogaus teisėms. Ši nuomonė galėtų nustatyti labiausiai klimato kaitos paveiktų šalių teises. Tai taip pat gali paliesti labiausiai atsakingų už klimato krizę sukeliančių asmenų įsipareigojimus.
Dabar sutelkkime dėmesį į Europą ir galimus šių tarptautinės teisės pokyčių padarinius mano institucijai – ECB. 2015 m. COP21 priimtu Paryžiaus susitarimu daugelis šalių įsipareigojo siekti ilgalaikio tikslo, kad vidutinė pasaulio temperatūra nepakiltų gerokai žemiau 2°C, palyginti su ikipramoninio laikotarpio lygiu.[[2]
Siekdama įvykdyti savo, kaip vienos iš Paryžiaus susitarimo šalių, įsipareigojimą, ES pernai priėmė Europos klimato įstatymą.[[3] Klimato įstatymo pasekmės yra reikšmingos. Prieš pradėdamas išsiaiškinti, kodėl, pirmiausia paaiškinsiu, ką daro Klimato įstatymas.
Klimato įstatymas turi tris pagrindinius elementus. Pirmasis yra jos tikslas, kad ES iki 2030 m. sumažintų šiltnamio efektą sukeliančių dujų išmetimą bent 55 proc., o 2040 m. bus nustatytas naujas išmetamųjų teršalų kiekio mažinimo tikslas. Iki 2050 m. ES turėtų pasiekti klimato neutralumą, o vėliau siekti neigiamo išmetamųjų teršalų kiekio. Antras svarbus elementas – užtikrinti, kad judėtume šio tikslo link. Europos Komisija sukūrė konkrečios pažangos įvertinimo ir tikrinimo, ar nacionalinės ir Sąjungos priemonės atitinka tikslą, sistemą. Ji reguliariai rengs ataskaitas apie šių vertinimų išvadas. Trečias ir paskutinis elementas – užtikrinti, kad tikslui pasiekti naudotume veiksmingiausias priemones. Įsteigus Europos mokslinę patariamąją klimato kaitos tarybą, skatinama idėja, kad visos politikos kryptys turi būti pagrįstos naujausiomis mokslinėmis įžvalgomis.
Sunku pervertinti Klimato įstatymo svarbą. ES kelia kartelę aukštai. Leiskite pacituoti, ką įstatymas sako apie perėjimą prie klimato neutralumo. Tai „reikalauja pakeitimų visame politikos spektre ir kolektyvinės visų ekonomikos ir visuomenės sektorių pastangos […] visi atitinkami Sąjungos teisės aktai ir politikos kryptys turi atitikti neutralumo klimatui tikslą ir prisidėti prie jo įgyvendinimo, kartu užtikrinant vienodas sąlygas.“[[4].
Mes pradedame matyti, kad tai vyksta. Nuo būsto iki energetikos ir nuo transporto iki finansų – ES įgyvendina reformas, siekdama, kad Europa iki 2050 m. taptų pirmuoju klimatui neutraliu žemynu. Taigi kaip Klimato įstatymas paveiks ECB? Man, kaip ECB Vykdomosios valdybos nariui ir jo Stebėtojų tarybos pirmininko pavaduotojui, šis klausimas yra svarbus tiek mūsų pinigų politikai, tiek bankų priežiūros užduotims.
Šis klausimas svarbus, nes aplinkos srityje ECB yra politikos formuotojas, o ne politikos formuotojas. Taigi, ką ECB turi perimti iš Klimato įstatyme nurodytos politikos ir tikslų? Norėdami į tai atsakyti, pirmiausia turime apsvarstyti, ar ECB yra saistomas Klimato įstatymo. Jei taip, ECB turėtų imtis priemonių siekdamas neutralumo klimato kaitos tikslo.
Tačiau yra ir daugiau. Jei ECB yra saistomas įstatymo, jis taip pat turėtų užtikrinti nuolatinę pažangą didindamas gebėjimą prisitaikyti, stiprinti atsparumą ir mažinti pažeidžiamumą klimato kaitai. Be to, ji turėtų užtikrinti, kad jos prisitaikymo politikos kryptys būtų suderintos su kitomis tokiomis Sąjungos politikos sritimis ir jas remtų.[[5]
Tai gana pilna lėkštė. Taigi, ar ECB yra saistomas Klimato įstatymo? Tikrai yra požymių, kad taip yra. Klimato įstatymas skirtas „atitinkamoms Sąjungos institucijoms ir valstybėms narėms“. Europos kovos su sukčiavimu tarnybos (OLAF) sprendime[[6], Europos Teisingumo Teismas aiškiai nurodė, kad iš esmės ECB yra saistomas visų Sąjungą įpareigojančių reglamentų. Nereikia daryti skirtumo tarp skirtingų institucijų, įstaigų, tarnybų ir agentūrų. Pagal įstatymą, taip sakant, visi lygūs.
Tačiau žodis „svarbu“ yra dviprasmiškas. Ar tai susiję su kokia nors institucija, jei reikia? Tai reikštų, kad kiekviena ES institucija, kurdama politiką ar imdamasi veiksmų, susijusių su įstatymo tikslu, turėtų laikytis Klimato įstatymo reikalavimų. O gal kalbama tik apie tas institucijas, kurios turi kompetenciją kurti politiką, svarbią Klimato įstatymo tikslui pasiekti? Pagal pirmąjį aiškinimą ECB būtų tiesiogiai saistomas teisės aktų, bet ne pagal antrąjį.
Klimato įstatymas šiuo klausimu nėra visiškai aiškus. Jame neapibrėžiama „atitinkama institucija“. Tačiau yra keletas rimtų požymių, kad ECB nėra atitinkama institucija pagal Klimato įstatymą. Leiskite man paaiškinti kodėl. Klimato įstatyme nėra daug konkrečių įsipareigojimų. Įstatymas nustato tikslą: klimato neutralumą. Jame nenurodoma, kaip ten patekti. Kaip tai padarysime, priklausys nuo aplinkosaugos ir ekonominės politikos formavimo. Tai yra Sąjungos kompetencija, kurios ECB neturi.
Yra ir kitų argumentų, patvirtinančių šį aiškinimą. Jei manoma, kad ECB yra atitinkama institucija, jis turėtų pateikti savo politiką Komisijai įvertinti, o Komisija stebės pažangą. Tai būtų esminis ECB atskaitomybės sistemos pakeitimas. Pagal galiojančius įstatymus ECB yra tiesiogiai atskaitingas tik Europos Parlamentui ir Europos Audito Rūmams.[[7]
Paskutinė šio požiūrio priežastis yra institucinė. Jei ECB būtų laikomas atitinkama institucija Klimato įstatymo prasme, tai būtų netiesioginis sutikimas, kad ES Taryba ir Parlamentas galėtų nustatyti ECB papildomų tikslų taikant įprastą teisėkūros procedūrą. Tačiau ECB tikslai nustatyti Sutartyje dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV).[[8], o jų apimtis negali būti pakeista antriniais teisės aktais. Tai būtų Sutarties pažeidimas. Norint pakeisti ECB tikslus, reikia specialios procedūros.
Atrodo, kad ECB nėra tiesiogiai saistomas Klimato įstatymo. Taigi, ar galime į tai nekreipti dėmesio? Visai ne. Tai būtų Sutarčių pažeidimas. SESV 11 straipsnyje nustatyta, kad aplinkos apsaugos reikalavimai turi būti „įtraukti į Sąjungos politikos ir veiklos apibrėžimą ir įgyvendinimą“. Tai nustato ECB pareigą, vykdant savo užduotis, atsižvelgti į Klimato įstatymo tikslus ir juos atsižvelgti. Be to, 11 straipsnis gali būti suprantamas kaip pagalbinės priemonės, į kurias aplinkosaugos aspektai įtraukiami kaip antriniai tikslai. Tai reiškia, kad ECB galėtų remtis 11 straipsniu, kad palaikytų jo pinigų politikos ar priežiūros kompetencijai priklausančių priemonių klimato neutralumo aspektą. Tačiau tai nenueina tiek, kad būtų nustatyta savarankiška kompetencija priimti aplinkosaugos priemones. Be to, pagal SESV 7 straipsnį ECB veikla ir politika turi atitikti Sąjungos teisę, taigi ir Klimato įstatymą.
Kruopščiai vertinome, kaip šios Sutarties nuostatos kartu su Klimato įstatymu daro įtaką mūsų užduotims, visada vadovaudamiesi ir neviršydami savo įgaliojimų. ECB nėra aplinkosaugos politikos institucija. ECB yra centrinis bankas ir bankų priežiūros institucija. Taigi leiskite man pasidalinti su jumis, ką padarėme, kad atspindėtume šiuos teisinius reikalavimus bendrai kovojant su klimato krize pagal savo įgaliojimus.
Pirmiausia, apibrėždami ir įgyvendindami pinigų politiką, turime atsižvelgti į aplinkos apsaugos reikalavimus, tokius kaip Klimato įstatyme numatyti neutralumo klimatui tikslai. Ir tai mes padarėme. Praėjusiais metais Valdančioji taryba priėmė išsamų veiksmų planą[[9] toliau įtraukti klimato kaitos aspektus į savo pinigų politikos sistemą.
Pagal šį planą ECB yra įsipareigojęs atlikti keletą veiksmų. Leiskite dabar pateikti labai konkretų pavyzdį, kaip ECB atsižvelgė į klimato kaitos klausimus vykdydamas savo įmonių sektoriaus pirkimo programą (CSPP).
Pagal CSPP Eurosistema perka įmonių obligacijas pinigų politikos tikslais. Šiuo metu mes esame reinvestavimo fazėje, o tai reiškia, kad nebedidiname savo portfelio, o tik reinvestuojame obligacijas, kurių terminas baigiasi. Iki 2022 m. spalio mėn. Eurosistema pirko šias obligacijas pagal „rinkos lyginamąjį indeksą“. Tačiau dėl to, kaip veikia įmonių obligacijų rinka, šis „rinkos etalonas“ buvo kritikuojamas kaip paskatinęs įsigyti didesnę obligacijų dalį iš daug anglies dioksido išskiriančių įmonių.
Todėl nuo 2022 m. spalio mėn. ECB pradėjo įgyvendinti savo sprendimą „pakreipti“ CSPP reinvesticijas, kad padidintų turto dalį iš emitentų, pasižyminčių geresnėmis klimato sąlygomis, o ne iš tų, kurių klimato rezultatai prastesni. Yra dvi pagrindinės tokio sprendimo priežastys.
Pirma, ECB manė, kad tai būtina norint veiksmingai siekti savo pagrindinio tikslo – palaikyti kainų stabilumą. Atsižvelgiant į tai, kad daug anglies dioksido išskiriantys emitentai yra labiau pažeidžiami dėl fizinės ir pereinamojo laikotarpio rizikos, kylančios dėl klimato kaitos, didelės tokių bendrovių obligacijos kelia didesnę finansinę riziką Eurosistemos balansui, o tai turi įtakos jos pinigų politikos įgyvendinimui.
Antra, CSPP „pakreipimas“ taip pat padeda siekti antrinio ECB tikslo – remti bendrą Sąjungos ekonomikos politiką. „Pakreipęs“ savo įmonių obligacijų reinvesticijas į „žalesnes“ įmones, ECB gali suderinti šias reinvesticijas su Klimato įstatyme nustatytais tikslais, kurie yra šios ekonominės politikos dalis. Šis veiksmas buvo įvertintas kaip palankus, o ne žalingas kainų stabilumui.
Apskritai, ši priemonė užtikrina, kad CSPP visiškai atitiktų ECB įsipareigojimus pagal SESV 11 straipsnį, įtraukdama Klimato įstatymo tikslus į ECB politikos ir veiklos apibrėžimą ir įgyvendinimą.
Tai vienas iš pirmųjų žingsnių ECB klimato veiksmų plane, tačiau ECB taip pat ieško kitų būdų, kaip savo pinigų politikoje atsižvelgti į klimato neutralumo tikslus – pavyzdžiui, per užstatą, kurio prašome teikdami likvidumą bankams. .
Kalbant apie bankų priežiūrą, yra keletas aspektų, kuriuos trumpai aptarsiu. Vėlgi, mes tiesiogiai netaikome Klimato įstatymo. Klimato įstatymas nėra tiesiogiai susijęs su mūsų, kaip bankų priežiūros institucijos, užduotimis ir nesusijęs su riziką ribojančia priežiūra. Todėl ECB neįpareigoja bankų imtis būtinų priemonių, kad prisidėtų prie Klimato įstatymo tikslų įgyvendinimo. Tačiau negalime to ignoruoti. Ne tik todėl, kad į savo politiką turime įtraukti aplinkosaugos įsipareigojimus pagal SESV 11 straipsnį, bet ir t taip pat todėl, kad įstatymas turės riziką ribojančių pasekmių. Todėl Klimato įstatymas ir jo pasekmės atsispindi mūsų priežiūros vertinimuose, sąveikoje su bankais ir priemonėse, kurių imamės.
Kodėl taip? Bankai bus energijos ir klimato kaitos priešakyje, nesvarbu, ar jie to nori, ar ne. Jų klientai susidurs su vis didėjančiais pavojais dėl klimato kaitos ir aplinkos blogėjimo bei didėjančio reguliavimo. Kai kurie klientai turės nutraukti savo veiklą, kiti – įstrigę dėl įstrigo turto. Nekilnojamam turtui įvestas privalomas energijos vartojimo efektyvumo ženklas[[10], turinčios įtakos bankų hipotekos portfelių vertei. Todėl euro zonos bankų sistemos bendro priežiūros mechanizmo (BPM) rizikos žemėlapyje ECB nustatė, kad su klimatu ir aplinka susijusi rizika yra pagrindinis rizikos veiksnys.[[11] Siekdamas padėti bankams valdyti riziką, ECB savo su klimatu ir aplinkai susijusios rizikos vadove paskelbė priežiūros lūkesčius.[[12] Be to, atlikome išsamią bankų praktikos, susijusios su klimato rizikos strategija, valdymu ir rizikos valdymu, apžvalgą. 2022 teminė apžvalga. Mes ir toliau kelsime lūkesčius, kad bankai laipsniškai valdys riziką šioje srityje. Šie lūkesčiai tikrai nėra begaliniai. Iki 2024 m. pabaigos bankai turi visiškai atitikti visus priežiūros lūkesčius, kuriuos mes nustatėme 2020 m.
Bankai turi stiprinti savo gebėjimus atlaikyti klimato ir aplinkos pavojų. Džiaugiamės, kad Komisija ir Taryba pripažino, kad tai turi būti pagrįsta ir rizikos ribojimo reguliavimu. Naujajame bankininkystės pakete svarbi „pereinamojo laikotarpio planų“ sąvoka. Pagal Kapitalo reikalavimų direktyvos (CRD VI) siūlomų pakeitimų 76 straipsnį[[13]banko valdyba privalo stebėti ir spręsti trumpuoju, vidutinės trukmės ir ilgalaikiu laikotarpiu kylančią riziką aplinkai.[[14] Bankai turi užtikrinti, kad jų verslo modelis ir strategija nebūtų netinkamai suderinti su atitinkamais Sąjungos politikos tikslais siekiant tvarios ekonomikos, ir jie turi valdyti galimą tokių neatitikimų riziką.
SESV 11 straipsnis, reikalavimas integruoti aplinkosaugos reikalavimus į Sąjungos politiką ir veiklą, atlieka priežiūros vaidmenį. ECB turi pareigą integruoti Klimato įstatymo neutralumo tikslus į savo priežiūros politiką ir veiklą. Tačiau mes turime tam tikrą diskreciją, kaip tai padaryti. Galų gale, klimato neutralumo tikslas daugeliu atžvilgių turi įtakos ECB mandatui, o SESV 11 straipsnis nenumato kaip ECB turėtų integruoti aplinkosaugos reikalavimus. Nesitikėkite, kad mes imsimės veiksmų, kad reguliuotume arba įgyvendintume aplinkosaugos politiką. Mes laikysimės savo mandato. Mūsų įgaliojimai yra kontroliuoti bankams ir finansų sistemai kylančią riziką, todėl turime atidžiai žiūrėti į riziką, kuri kyla bankų sektoriuje dėl klimato krizės.
Galiausiai norėčiau atkreipti jūsų dėmesį į Centrinių bankų ir priežiūros institucijų tinklo ekologiškumo finansų sistemai (NGFS) darbą. 2021 m. lapkričio mėn. NGFS paskelbė svarbią ataskaitą apie su klimatu susijusius bylinėjimus[[15] kuria siekiama didinti informuotumą apie didėjantį viešųjų ir privačių subjektų, neįtikinamai remiančių perėjimą prie klimato kaitos, bylinėjimosi rizikos šaltinį. Centriniams bankams ir priežiūros institucijoms neabejotinai labai svarbu suprasti riziką, kylančią dėl bylinėjimosi klimato kaita, o NGFS ir toliau atidžiai stebi šią sritį. Kitais metais ji planuoja paskelbti tolesnę ataskaitą su naujausia informacija apie daugelį įvykių nuo 2021 m.
Tikiuosi, paliksiu jums tinkamą įspūdį. ECB nėra aplinkosaugos aktyvistas, o apdairus realistas. Mūsų darbas yra nurodyti riziką, nesvarbu, ar ji yra makroekonominė, makroprudencinė, mikroprudencinė ar su bylinėjimusi susijusi rizika, ir užtikrinti, kad finansų sektorius į jas tinkamai atsižvelgtų.
Prieš baigiant, grįžkime prie drąsios Vanuatu kovos. Negalite kaltinti Vanuatu prezidento, kad jis siekė apginti šalių, kurios labiausiai kenčia nuo dabartinės klimato ir aplinkos krizės, teises. Taip pat negalime jo kaltinti, kad jis norėjo primesti prievoles tiems, kurie labiausiai atsakingi už krizę. Vanuatu misija yra ryškus kovos su klimato krize pavyzdys. Tai yra mūsų užduoties pagrindas. Realiai Europa neturi kito pasirinkimo, kaip tik įgyvendinti Paryžiaus susitarimo tikslus. Jei atsisakysime, išlaidos tik padidės tiek moraline, tiek finansine prasme. Kalbėdamas kaip Europos pilietis, norėčiau, kad būtume pasiruošę būsimam iššūkiui. Kaip Europos centrinio banko vadovas, prižiūrėtojas ir teisės žinovas būsiu dar ryžtingesnis: mūsų įgaliojimai reikalauja, kad būtume pasirengę.
